推动平台互联互通需行业与市场的合力

11月29日，微信官方表示，在相关监管部门指导下，为进一步落实“安全为本、分阶段、分步骤”的互联互通计划，开始更新外部链接管理措施。 在点对点聊天场景中，可以直接访问外部链接。 同时，群聊场景也将实现电商外链的直接访问。

随着平台互联网互联互通的不断推进，引发了各界对相关问题的讨论和探索，并逐渐从直接开放外部链接转向公平合理、非歧视性开放的数据API接口、数据互通。 、数据可移植性等平台互联的深层次、多方面的问题。 事实上，对于平台互联这个多层面的问题，基于专业和关注角度的不同，可能会有不同的理解和看法。 从不同维度解释同一现象时，看法往往不同。 把握平台间互联互通的本质和方向，一方面需要从行业监管和市场监管两个方面并举； 另一方面，需要将竞争法和其他相关数据相关专项立法紧密结合，共同“保障”互联互通。 “护航”，让旅途稳定、远方。

推动平台互联需要行业和市场的共同努力

目前，工信部主导的平台互联是以行业监管为主要推动力的互联网行业市场竞争治理活动。 其目标和效果满足了行业安全发展和市场公平竞争的双重要求。 虽然行业监管也具有相关市场竞争治理的功能，但与市场监管下的相关市场竞争治理相比，在方法和手段上仍存在差异和侧重点。

要区分行业监管和市场监管对平台互联互通的价值和作用，首先要明确平台经济下行业与市场的区别。 从目前平台企业的发展趋势来看，大部分领先的平台企业已经发展成为平台企业集团的组织形式。 它们具有显着的跨境经营特征，可能从事多种业务，提供多种商品或（和）服务。 进入多个行业，从而对应多个市场，形成“多行业、多城市”的竞争格局。 但根据现有的行业监管体制、“以分业监管为主、支持混合行业监管”的权力配置和实际操作，已经形成了相对固定的行业监管格局。 因此，面对变化的平台企业（集团）频繁“多行业、多市场”经营时，行业监管与市场监管的高效配合就显得十分必要。

目前，负责平台公司行业监管的主要主体包括国家网信办、工业和信息化部、交通运输部、央行、银保监会、税务等部门，同时，市场监管的对口部门是国家市场监督管理总局（包括新成立的国家反垄断局）。 ）。 我国市场监管部门和行业监管部门之间竞争执法权限存在一定重叠。 例如，《反不正当竞争法》第四条规定，县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门应当查处不正当竞争行为； 法律、行政法规规定由其他部门查处的，依照其规定； 《中华人民共和国电信条例》第七十一条规定，违反本条例第四十一条规定，在电信业务经营活动中进行不正当竞争的，由国务院信息产业主管部门或者国务院信息产业主管部门依法追究刑事责任。省、自治区、直辖市电信管理机构依法责令改正，处十万元以上一百万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。情节严重的，责令停业整顿。一方面，采取行业监管方式，有利于各行业主管部门根据自身行业特点开展相应的执法活动，更有针对性、更加灵活。另一方面，如果行业监管和市场监管的界限不明确，风险就会很大。 可能削弱市场监管的独立性、稳定性和权威性。

但实践中很难严格区分行业监管和市场监管。 具体到平台互联问题上，虽然平台互联的初衷主要是为了打破目前互联网平台之间互相封锁的竞争乱象，但也可以看作是一种源于公平、自由诉求的市场规范治理。竞争，但从互联互通的角度来看，从正在推动的具体政策措施来看，实际上涉及到行业控制下的行业标准的制定。 这就对竞争规制治理行为在行业监管和市场监管下的定位、功能和作用以及工具的运用提出了质疑。

当然，无论是行业监管下的标准化发展治理，还是市场监管下的标准化竞争治理，本质上都是体现法治的竞争法律行为。 但这只是从行业监管和市场监管不同维度入手。 存在差异和界限。 考虑到当前平台公司混业经营的特点，很难采取行业监管及时有效应对平台公司的跨境经营模式。 因此，在看待市场监管与行业监管的边界时，我们可以认为，如果市场能够保持公平、自由的竞争，就没有必要进行监管干预。 即使市场失灵，如果市场监管的介入能够纠正市场主体的行为，恢复市场的公平自由竞争，那么行业监管就暂时不会启动。 对于市场监管在一定时期内无效或难以发挥作用、行业发展紧迫性明显的情况，行业监管可以考虑进行干预。

在本次互联网平台互联治理中，工信部强调在安全基础上实施平台间互联。 目的是通过互联来减轻中小企业的生存压力，增加用户的选择范围。 这两方面是一个有机整体，具有很强的系统性，即强调数字平台经济在法规中发展、在法规中发展。 为此，必须清醒地认识到，工信部主导的平台互联互通的基石和主线是基于行业监管的基本逻辑来构建和发展的。 互联网产业的安全和发展是互联互通的目标和方向。

同时也要清醒地看到，平台互联有利于推动和保障数字经济高质量发展，特别是有利于促进中小企业技术创新、共享数字经济发展成果。 这一点与市场监管下的平台互联具有共性和一致性。 这引发了社会各界利用竞争法律工具推动和加强平台反垄断监管的广泛呼声。 因为无论是链接禁止还是数据互通缺失，这些问题都可能与平台公司滥用市场力量，尤其是市场支配地位有关。

从我国反垄断法目前的滥用类型来看，可分为排他性滥用和剥削性滥用。 哪些行为属于排他性滥用行为？ 哪些行为构成剥削和虐待？ 排他性虐待和剥削性虐待之间有什么关系？ 要厘清这些问题，需要结合平台经济领域市场竞争行为的具体特征、表现及其影响进行进一步分析。 当然，需要关注的是，目前，无论是美国还是德国，都在尝试或已经对平台公司的排他性滥用和剥削性滥用进行整体分析。 具体来说，虽然一些滥用行为可能看起来是对用户权益的直接利用，例如强制收集不必要的用户数据、限制交易对象等可能会对用户权益造成损害，但进一步分析发现，这些行为可能对其他运营商也具有排他性的竞争作用。 因为获取大量数据甚至可能导致用户无法切换或者切换成本过高，这会产生排他性竞争效应。 当然，这种排他性竞争效应不能一概而论。 同一行为在不同场景下对竞争对手的影响也是多种多样的，需要具体情况具体分析。

在我国近期发布的反垄断法修正案草案中，也明确将利用数据和算法对其他经营者设置障碍、实施不合理限制的行为纳入滥用市场支配地位行为。 此次反垄断法修正案虽然没有专门章节规定平台垄断、数据滥用等问题，但仅在修正案草案第十条、第二十二条中包含了数字经济新业态带来的限制和排除。 规定了竞争问题的原则和具体类型。 但从实践角度看，《反垄断法》修改的范围和程度还是值得肯定的，因为作为市场经济的基本法，它还没有达到大规模修改的地步。需要。 程度。 国务院反垄断委员会此前已在《平台经济反垄断指南》中做出了较为详细的规定，部分相关指南仍在制定中。 《基本法》没有必要在平台和数据垄断问题上增加更多规定。 规定。 不过，在进一步完善竞争法律工具的同时，还需要明确平台互联应该解决哪些问题、解决到什么程度？ 这些都直接关系到法律工具的选择和运用以及发展和完善的预期目标。

值得肯定的是，实践中已经探索形成了一些比较成熟的做法，比如工业和信息化部、交通运输部、市场监管总局等部门的会商机制，以及近期国家反垄断局的成立，进一步健全和完善，确立了我国反垄断执法体系的完整性、系统性、权威性。 从这个意义上讲，推动互联网平台互联互通，不仅有利于促进平台经济领域的互联互通，而且有利于打破行政治理领域现有区块结构带来的治理壁垒，促进整个行政治理领域的发展。行政治理领域。 互联互通形成联合监管、整体监管、系统监管。

竞争法“难以承受的负担”

这并不是我国第一次规范平台互联互通治理。 2000年国务院颁布的《中华人民共和国电信条例》是行业监管下的典型竞争治理规范。 引入互联网平台经济领域，互联互通需求将大幅从“初期的互联网产业互联和市场互通两个维度”转变为“高阶段推广，帮助用户直接共享跨行业、跨市场的链接和链接”。 ” 信息正在慢慢走向全行业、全市场、全场景的数据互通升级，即通过开放平台数据API接口这样的操作，实现各平台之间的数据互联互通，提高数据的效率。数据共享和利用得到改善。 。 在技​​术层面，平台互联的实现主要依靠数据可移植、数据互操作等机制的实现。

但必须承认，现行竞争法在处理平台互联问题上存在一定局限性。 数据互联可能带来诸多风险和问题，竞争法不足以应对此类风险并解决相关问题。

首先，数据所有权的制定和确权是推动数据互联互通的基础。 现行《反垄断法》和《反不正当竞争法》虽然在治理阻碍互联互通行为方面具有一些主要价值和基本功能，但无法赋能和确认数据这一重要生产要素的权利。

其次，数据可移植是双向交互的数据流通系统和工具。 例如，有两个平台A和B。A是一个大平台。 在数据迁移场景中，A平台的用户信息可以根据用户需求迁移到B平台。 同时，B平台上的用户信息也可以迁移到A平台上。这样，很多类似于A平台的超大型平台将进一步增强其市场力量，从而降低中小型创新平台的竞争力。 换句话说，数据可移植性也可能导致超大规模平台的数据优势变得越来越根深蒂固。 对此，不能用竞争法来保护某一经营者而放弃对市场整体公平竞争秩序的维护。 换句话说，在正常的市场竞争秩序下，如果数据可移植导致大量数据信息流向具有优势的超大型平台公司，竞争法就不具备干预的合法性和必要性。

第三，数据的流通容易带来数据安全风险。 例如，在数据共享过程中，一旦数据传输中出现恶意拦截或篡改，或者数据共享过程中出现非法访问、恶意更改等问题，就可能导致数据泄露，消费者的隐私将受到威胁，运营商的隐私也将受到威胁。会受到威胁。 合法权益受到侵犯，社会秩序稳定受到影响。 这一点在推进互联互通时也需要重点关注。 显而易见，竞争法无法有效应对数据安全尤其是数据公共安全问题。

第四，数据互联涉及多方，利益十分复杂。 如何权衡不同平台上的企业、不同平台内的经营者、作为用户的消费者以及国家、社会等主体的利益，仅依靠竞争法尚无有效方法。 例如，如果不考虑其他因素，一味追求数据从大平台流向中小企业，可能会增加中小企业搭便车的风险，进一步降低创新的动力，并导致数据优势企业竞争优势的不公平降低。

尽管单单面对平台互联问题，竞争法显得“底气”不足、缺乏工具，但近期出台的《个人信息保护法》、《数据安全法》、《竞争法分类分级指导意见》等法律《互联网平台条例》（征求意见稿））、《互联网平台主体责任落实指引（征求意见稿）》等相关规定，为多部法律法规协同推进平台互联互通提供了有力支撑。

首先，《个人信息保护法》和《数据安全法》虽然没有明确数据的归属，但规定了“自然人的个人信息受法律保护”、“国家保护公民的权益”。与数据相关的个人和组织”，澄清了相关主题。 您对数据或信息的权利不得受到侵犯。

其次，考虑到工信部此次治理的目标之一是缓解中小企业生存压力互联互通，相关针对性规则将更容易妥善保护中小企业利益。规模企业互联互通，避免数据单向流动。 例如，《互联网平台主体责任落实指引（征求意见稿）》第三条规定，超大型平台运营者有开放生态的义务，应积极推动其提供的服务与网络平台的互动。其他平台运营商提供的服务。 可操作性。

三是建立了数据分类分级制度，将数据分为一般数据、重要数据和核心数据。 对重要数据和核心数据采取严格的保护措施，有利于解决数据互联可能面临的安全问题。

最后，《个人信息保护法》第四十五条规定，个人请求向其指定的个人信息处理者转移个人信息，且符合国家网信部门规定条件的，个人信息处理者应当提供一种传输方式。 这一规定可以说为互联互通提供了法律依据。 与竞争法下拒绝开放数据需要认定滥用市场支配地位的问题相比，数据可携制度或许是实现互联互通更为便捷可行的工具。

总之，推动平台间互联互通仍需稳步推进，并作出系统性、整体性的制度安排。 不仅需要市场监管有序实施，还需要行业监管与市场监管有机配合。 强调以问题为导向，加强跨领域、跨专业、跨部门的交流对话，在法治框架下分阶段、分步骤推进。 互联网连接稳固且稳定。

（陈兵，南开大学法学院教授、竞争法研究中心主任，本文为国家社科基金后期资助项目“数字经济与竞争法研究”的阶段性成果）